政府采购电子卖场的运营主体分析

《深化政府采购制度改革方案》要求建立集中采购机构竞争机制。集中采购机构开展竞争，是围绕着集中采购业务，即集中采购目录内品目的采购业务的竞争。《政府采购法》规定，纳入集中采购目录属于通用类的政府采购项目，应当委托集中采购机构代理采购。作为协议供货的电子化平台，政府采购电子卖场解决的是集中采购目录以内、公开招标限额标准以下的政府采购，也应当属于集中采购业务，委托集中采购机构执行。
目前，中央单位的政府采购电子卖场业务均由集中采购机构承担。在协议供货制度从中央向地方推广的过程中，一些地方的电子卖场建设运营主体却不是集中采购机构，而是财政部门。政府采购电子卖场的运营主体到底是财政部门还是集中采购机构？财政部在中央单位开展协议供货制度的文件中明确了财政部门和集中采购机构的权责，但政府采购法规文件中却缺乏关于协议供货制度的详细规定。地方在电子卖场业务执行中并没有完全参照中央单位电子卖场的运营模式，而是依据各自不同的认识确立了不同的运营主体。集中采购机构开展竞争，要不要在电子卖场业务中开展竞争？如果电子卖场也是竞争的业务之一，那么归属于财政部门的电子卖场与归属于集中采购机构的电子卖场之间的竞争，不就成了财政部门和集中采购机构之间的竞争吗？政府采购电子卖场的运营主体归属问题本质上是协议供货标后执行中运营主体的归属问题，这看似是一个小问题，但正是对这个小问题的不同认识，造成了当前集中采购机构不同的发展状况，甚至还将影响集中采购机构的生存与发展。对这个问题进行研究，并不是要改变现状，而是要厘清电子卖场监督管理职能和执行职能的边界，同时在集中采购机构开展竞争的大背景下探索电子卖场的发展和集中采购机构的未来。
财政部文件对执行协议供货制度的规定
财政部在《中央单位政府采购管理实施办法》（财库〔2004〕104号）、《中央单位政府集中采购管理实施办法》（财库〔2007〕3号）、《财政部关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》（财库〔2009〕101号）三份文件中对中央单位协议供货执行中各方的职责进行了明确规定。这三份文件始终贯彻《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》（国办发〔2003〕74号）关于政府采购管理职能与执行职能分离的要求。《中央单位政府集中采购管理实施办法》（财库〔2007〕3号）在总则中规定：“政府集中采购实行监督管理职能与操作执行职能相分离的管理体制。财政部是中央单位政府采购工作的监督管理部门，负责政府集中采购活动中的各项监督管理职责。中央单位和集中采购机构履行操作执行职能，接受财政部的监督管理”。
作为主管部门的财政部，在协议供货执行中主要承担了管理职能，负责对协议供货或定点采购的管理、执行要求和处罚等作出规定。财政部负责备案的事项有：采购方案（包括拟采用的采购方式、采购进度计划、供应商资格条件、评标或评审标准、中标或成交供应商数量或淘汰比例、服务承诺条件和协议有效期等内容）；集中采购机构组织的协议供货、定点采购协议书副本。负责审批的事项有：集中采购机构组织实施协议供货采购、定点采购，其实施方案、招标文件、中标结果、协议内容中需要变更的；政府集中采购的协议供货协议书、定点采购协议书和财政部门直接支付项目采购合同的变更，涉及支付金额的。财政部对中标供应商履约实施监督管理，对协议供货或定点采购的中标供应商进行监督检查。涉及对中标供应商处以罚款、禁止参加政府采购活动、列入不良行为记录名单等处罚的，应由财政部依法作出决定。
作为操作执行部门的集中采购机构，在协议供货中主要承担具体实施的组织工作。集中采购机构应在协议供货或定点采购活动开始前征求中央单位和供应商等方面的意见，制定采购方案。采购方案应在确定货物、服务项目目录和供应商名单前报财政部备案。集中采购机构负责确定和公告协议供货、定点采购中标货物、服务项目目录和供应商名单。协议供货或定点采购实施中，集中采购机构应根据协议约定对实施情况进行跟踪和市场调查，督促中标供应商按照协议规定履行价格和服务的承诺。同时，还要按照与供应商签订的采购协议内容，对协议产品价格、定点服务质量、供应商执行协议情况等进行检查和监测，并淘汰考评不合格的供应商。集中采购机构作为采购活动的组织者，可以对违反采购协议规定的行为向社会进行公告，但禁止评审专家和供应商参与政府采购活动、罚款等处罚，应由财政部依法作出决定。
作为采购人，中央单位应按照财政部规定和集中采购机构公告的协议供货、定点采购货物、服务项目目录及供应商名单实施采购。供应商违反协议或者不遵守中标承诺的，中央单位可以向集中采购机构反映，也可以向财政部反映。
财政部在协议供货执行的规定中，始终坚持“管采分离”原则，将协议供货的具体组织工作委托给集中采购机构。集中采购机构一方面按照财政部的规定，另一方面按照框架协议中与供应商的约定组织开展工作。协议供货、定点采购的执行以财政部规定和指定媒体及相关媒体共同公告的货物、服务项目目录和供应商名单为准，媒体公告结果不一致时，以财政部指定媒体为准。集中采购机构负责公告工作。随着互联网技术的飞速发展，通过网站建立的协议供货电子化平台，早期的功能其实就是代替传统媒体公布货物、服务项目目录和供应商名单，即为采购人提供查询功能，这也是政府采购电子卖场最基本的功能。财政部未出台协议供货制度的具体规定，地方在执行协议供货时本应参照财政部对中央单位协议供货的制度设计，而现实却并非如此。
地方在执行协议供货制度中的认识分歧
地方在执行协议供货制度中，一部分省市严格参照中央电子卖场监督管理与执行运营分离的模式，一部分省市的财政部门并没有将电子卖场的运营归属于集中采购机构，而是自己既监督管理又执行运营。这主要源于人们对谁是协议供货公开招标项目的采购人存在分歧。在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）废止之前，协议供货项目必须采用公开招标方式确定商品和供应商。既然是公开招标项目，就必须有采购人和采购人的委托。协议供货项目的采购人是相关所有预算单位，然而项目招标过程中不可能所有预算单位都参与，这就需要一个能代表所有预算单位的采购人代表，将协议供货项目委托于集中采购机构。
（一）财政部门作为采购人代表
财政部门作为采购人代表，自然要与中标供应商签订供货合同，但这一采购人代表并不是真正的采购人，采购合同也无法确定具体的采购数量等，因此二者签署的是一个框架协议，在这个框架协议下，再由有关预算单位与中标供应商签订供货合同。财政部门与中标供应商签署框架协议，财政部门要负责标后的组织运营工作。因此，财政部门作为政府采购电子卖场的运营主体是没有问题的。但是，在协议供货早期“定产品、定价格、定服务、定期限”阶段，电子卖场仅为采购人提供查询功能，产品、价格都是通过公开招标确定下来的，作为采购人代表的财政部门并没有进入执行层面。当“定产品、定价格、定服务、定期限”发展到“定品牌、控价格、定服务、定期限”阶段时，产品需要不断更新，进而要求价格进行调整，然而最初的产品价格是通过招标定价，产品更新的价格依靠什么手段定价呢？除非是通过法定采购方式获取价格，否则其他一切价格调整都毫无依据。在线竞价的实质是询价，因此其价格也属于通过法定采购方式获取。事实上，只要不是法定采购方式获得的价格，其他手段获得的价格从某种意义上讲都是对价格的人为干预。而一旦干预价格，财政部门就进入了微观经济领域的执行层面，类似裁判员开始“下场踢球”，自己监督管理自己。而《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》（国办发〔2003〕74号）早已明确要求管理职能和执行职能分离，管理机构不得进入采购市场参与商业交易活动。
（二）集中采购机构作为采购人代表
集中采购机构是采购代理机构，属非营利性事业法人。其是否可以作为协议供货项目公开招标的采购人代表呢？事实上，集中采购机构因为常年负责集中采购目录内项目的招标工作，对集中采购目录内的品目是最熟悉和最了解的。集中采购机构一端连接着采购人的需求，另一端连接着供应商的供给，第三端还连接着财政部门的制度政策，在围绕品目配置设置进行协议供货公开招标以及标后的运营中，集中采购机构是最适合承担采购人代表这一角色的。但是，集中采购机构作为采购人代表，也存在着自己委托自己的问题。采购人和集中采购机构之间本身是一种制衡，如果自己委托自己，就会使这种制衡失去意义。实践中，为避免自己委托自己的状况，集中采购机构往往会在机构内部予以区分，即作为采购人代表的是一个部门，负责代理业务的是另一个部门。集中采购机构作为采购人代表负责运营电子卖场，实际上是财政部门赋予其法定招标代理业务以外新的业务职能。尽管运营电子卖场这一业务职能不是法定的，它却有助于集中采购机构更为专业化。
鉴于以上两种情况各有利弊，在协议供货的具体实施中，也存在着部分省市将以上两种情况进行综合的做法。即财政部门作为采购人代表，在协议供货项目公开招标阶段，与中标供应商签署框架协议；在标后电子卖场的运营过程中，委托集中采购机构负责运营。
电子卖场的发展与集中采购机构的未来
政府采购电子卖场发展到今天，很多地方已经放弃了公开招标方式，取而代之的是公开征集入围，尽管这种公开征集入围尚无法律法规依据。即使不再采用公开招标方式，采购人代表的问题依旧存在，采购人代表也依旧需要和入围供应商签署框架协议。
在政府采购电子卖场向电商平台学习的过程中，运营主体和传统电子卖场发生了一些新的变化。其中，最显著的特征是电子卖场的运营主体不再是采购人代表。供应商的入驻方式、交易规则由电子卖场制定，供应商与电子卖场运营商签署框架协议。过去，电子卖场只是作为协议供货的电子化执行平台，其建设运营主体是采购人代表，电子卖场的系统所有者也为采购人代表。如今，电子卖场的建设运营主体是电子卖场运营商，采购人代表仅采购了电子卖场运营商提供的服务，而不是采购了电子卖场系统，采购人代表对电子卖场系统只有使用权而没有所有权。这种情况实际上是将采购人代表的部分权利和职责让渡给了电子卖场运营商。但电子卖场运营商除了使用在线竞价获取价格的方式外，其他获取价格的方式都不是政府采购法定方式。财政部门作为采购人代表，为所有预算单位提供电子卖场平台服务，同时未干预价格，看起来也没有“下场踢球”。然而，如果严格执行政府采购相关法规，这种电子卖场平台服务仍有待商榷——如果财政部门作为采购人直接采购了电子卖场平台服务，那么集中采购目录内的品目必须委托集中采购机构执行的法定要求又该如何理解呢？
在协议供货执行的十几年间，凡是电子卖场的运营建设由集中采购机构承担的，可以说集中采购机构的规模都是在不断壮大。反之，电子卖场的运营建设由财政部门承担的，要么根本就没有集中采购机构，要么就是集中采购机构的业务规模在不断萎缩。从某种意义上说，电子卖场的平台服务取代了集中采购机构所承担的电子卖场运营建设业务。如果集中采购机构开展的竞争涉及电子卖场，而相互竞争的集中采购机构又都使用同一电子卖场的平台服务，竞争的价值何在？如果集中采购机构开展竞争，取消其非营利事业法人性质，那么它和社会代理机构又有什么区别？当集中采购机构变为纯粹的招标代理机构，随着集中采购目录范围越来越小、公开招标限额越来越高，集中采购机构还会有多少招标代理业务？政府采购电子卖场的运营主体问题看似是一个小问题，却折射着新时代政府采购即将到来的大变革。
（作者单位：北京市政府采购中心）
来源：中国政府采购报、张晓光  招标师在线